堅持節(jié)約集約理念 優(yōu)化土地管理制度

——新《土地管理法實施條例》系列解讀之二

　　土地是發(fā)展的第一資源，人多地少是我國的基本國情。我國雖然有960萬平方公里的土地面積，但人均土地面積不到世界平均水平的1/3，特別是耕地資源更加緊缺。

　　當前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，建設用地供需矛盾十分突出，同時，粗放利用和浪費土地的現(xiàn)象也比較嚴重，城鎮(zhèn)工礦建設用地中處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里，占全國城市建成區(qū)的11%，亟待提高節(jié)約集約利用水平。我國發(fā)展必須立足于土地資源國情，因此，節(jié)約集約用地成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇，并且是必須長期堅持的根本方針。黨中央、國務院始終高度重視促進節(jié)約集約用地工作。黨的十八大第一次將“節(jié)約集約利用資源”作為一個專有詞寫入黨的報告。黨的十九大提出“推進資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”。節(jié)約資源是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，樹立節(jié)約集約循環(huán)利用的資源觀，要毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構，提高土地開發(fā)利用效率。

　　近年來，國務院出臺《關于促進節(jié)約集約用地的通知》，自然資源部制訂實施《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》以及一系列節(jié)地評價政策文件，開展節(jié)約集約模范縣(市)創(chuàng)建、開發(fā)區(qū)土地集約利用評價等工作，許多地方也進行了工業(yè)用地節(jié)約集約利用、低效用地再開發(fā)等方面的試點探索，節(jié)約集約用地逐漸成為貫穿土地管理全過程的核心理念之一。可以說，從立法角度樹立和強化節(jié)約集約用地理念既有現(xiàn)實需要，也有實踐基礎。《土地管理法》明確規(guī)定十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，并對在土地利用總體規(guī)劃編制、耕地保護等工作中貫徹節(jié)約集約用地理念提出了明確要求。《土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)進一步細化了節(jié)約集約用地有關規(guī)定，也成為本次修訂的重要亮點之一。節(jié)約集約用地成為國土空間規(guī)劃的重要原則。

　　國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。建立國土空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)“多規(guī)合一”是黨中央、國務院作出的重大決策部署。《土地管理法》首次賦予了國土空間規(guī)劃法律地位，并明確規(guī)定已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。土地管理，規(guī)劃引領。促進節(jié)約集約用地，必須自規(guī)劃始，并貫穿于土地管理全過程。《實施條例》明確規(guī)定，國土空間規(guī)劃應當包括國土空間開發(fā)保護格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設用地規(guī)模、耕地保有量、禁止開墾的范圍等要求，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規(guī)模，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。

　　通過規(guī)劃對布局、結(jié)構、用途、規(guī)模等的強約束，實現(xiàn)對國土空間開發(fā)保護格局的優(yōu)化和建設用地總量控制，有利于從土地管理源頭統(tǒng)籌兼顧、多措并舉促進土地節(jié)約集約利用。節(jié)約集約用地成為耕地保護的有力手段。實行最嚴格的耕地保護制度，確保國家糧食安全是土地立法的核心和宗旨。保護耕地既要控制和節(jié)約集約利用建設用地，又要節(jié)約集約利用耕地，注重數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，完善耕地占補平衡制度，健全耕地保護補償制度，強化目標責任考核，倒逼新增建設不占或少占耕地。

　　《實施條例》明確要求，非農(nóng)業(yè)建設必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。同時，將節(jié)約集約用地與耕地保護一并作為土地整理的目標，規(guī)定縣級人民政府應當按照國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間的要求，制定土地整理方案，促進耕地保護和土地節(jié)約集約利用。節(jié)約集約用地成為建設用地的基本要求。《實施條例》在保留建設項目需要使用土地應當符合國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃等規(guī)定外，專門增加了必須符合節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的要求，規(guī)定要嚴格執(zhí)行建設用地標準，優(yōu)先使用存量建設用地，提高建設用地使用效率。各級人民政府應當引導城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，落實建設用地標準控制制度，開展節(jié)約集約用地評價，推廣應用節(jié)地技術和節(jié)地模式。針對臨時用地，《實施條例》專門規(guī)定建設項目施工、地質(zhì)勘查需要臨時使用土地的，應當盡量不占或者少占耕地；針對宅基地，明確規(guī)定農(nóng)村居民點布局和建設用地規(guī)模應當遵循節(jié)約集約、因地制宜的原則合理規(guī)劃，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當統(tǒng)籌考慮農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，突出節(jié)約集約用地導向，科學劃定宅基地范圍。

　　針對集體經(jīng)營性建設用地，要求依法控制集體經(jīng)營性建設用地規(guī)模，鼓勵鄉(xiāng)村重點產(chǎn)業(yè)和項目使用集體經(jīng)營性建設用地，促進集體經(jīng)營性建設用地的節(jié)約集約利用。節(jié)約集約用地成為土地監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容。監(jiān)督檢查是法律實施的基礎保障，也是主管部門依法履職的依據(jù)。《實施條例》在總結(jié)近年來土地管理工作經(jīng)驗的基礎上，強化了監(jiān)督檢查措施，提高了非法占用、多占土地等違法行為的處罰力度，并將節(jié)約集約用地作為土地督察的重要內(nèi)容，明確規(guī)定國家自然資源督察機構根據(jù)授權對省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地節(jié)約集約利用情況等土地利用和土地管理情況進行督察。被督察的地方人民政府違反土地管理法律、行政法規(guī)，或者落實國家有關土地管理重大決策不力的，國家自然資源督察機構可以向被督察的地方人民政府下達督察意見書，地方人民政府應當認真組織整改，并及時報告整改情況。發(fā)展是硬道理，節(jié)約是大戰(zhàn)略。守好寶貴的土地資源，取之有度，用之有節(jié)，功在當代，利在千秋。

　　《實施條例》貫徹《土地管理法》，從法治層面確立節(jié)約集約用地作為土地管理的基本理念。各級政府及自然資源主管部門要在土地管理全過程、全鏈條中認真落實，層層壓實責任，健全國土空間規(guī)劃體系，大力實施建設用地總量和強度雙控，強化監(jiān)督檢查，不斷提高土地節(jié)約集約利用水平。要通過法治宣傳教育，增強全社會的法治意識和對土地資源國情的認識，將節(jié)約集約用地轉(zhuǎn)化為自覺行動，共同守護好人與自然賴以生存發(fā)展的根基。